4月14日，国务院办公厅关于上市公司独立董事制度改革的意见发布，我国独董制度改革扬帆起航。专家表示，《意见》既肯定了独立董事制度是我国上市公司治理结构的重要一环，又坚持“两分法”，实事求是进行制度改进，解决相关痛点难点。

明确职责定位

上市公司独立董事制度是中国特色现代企业制度的重要组成部分，也是资本市场基础制度的重要内容。我国上市公司独立董事制度建立至今已有20余年，在不断改进的同时，也不乏一些质疑声音，独立董事一度被称为“花瓶董事”“人情董事”。

2021年，首例证券集体诉讼“康美案”中5名时任独董被法院判决承担连带赔偿责任成为热点话题。独立董事定位不清晰、责权利不对等、监督手段不够、履职保障不足等制度性问题凸显，明显不能满足资本市场高质量发展的内在要求。

独立董事制度良性运行的关键，在于监管和司法体系能有效遏制大股东滥用公司控制权的“掏空”和掠夺行为，保证其真正服务于全体股东的最佳利益。因此，改革的核心是让独立董事的责权利更匹配。

中国人民大学国际并购与投资研究所副所长刘运宏表示，《意见》从独立董事的定位、职责、履职方式到履职保障、法律责任等做了全面系统改革，既总结了我国独立董事制度实践的经验和教训，强调问题导向，明确独董的责权利，又在借鉴境外成熟市场实践经验的基础上，在独立性、任职资格和法律责任等方面体现了中国特色。

独立董事角色定位不清晰、职责范围认识模糊、与非独立董事的法律责任趋于“同质化”等，导致独董作用不明显。因此，清晰的职责定位是独立董事充分发挥作用的前提。

《意见》明确独立董事在董事会中发挥参与决策、监督制衡、专业咨询作用，其中监督制衡是核心目标。财务造假、大股东利用关联交易损害上市公司利益，仍是我国资本市场的突出问题，因此独董监督重点聚焦在潜在重大利益冲突事项，促使董事会决策符合公司整体利益，尤其维护中小股东合法权益。

加强履职保障

独董在职责聚焦后如何更好完成任务，需要优化履职方式。

《意见》提出强化独董监督力度，搭建独立董事有效履职平台，前移监督关口。上市公司董事会应设立审计委员会，成员全部由非执行董事组成，其中独立董事占多数。财务会计报告及其披露等和财务相关的重大事项应当由审计委员会事前认可后，再提交董事会审议。建立全部由独立董事参加的专门会议机制，关联交易等潜在重大利益冲突事项在董事会审议前，应由独立董事专门会议进行事前认可。

复旦大学中国金融法治研究院副院长施东辉表示，我国上市公司股权结构普遍较为集中，第一大股东平均持股比例超过30%。在部分国有控股型上市公司和股权分散型上市公司中，公司经营层往往控制了董事会运作，形成“内部人”控制董事会模式。这两种情况在实际运作中都表现为关键人控制董事会模式。因此，过去的独立董事很难做到真正独立。《意见》创新独董履职平台，赋予独立董事实权，并突出集体监督，避免出现过去独董个人力量无法对抗上市公司的情况。

独立性是独立董事的显著特征和最基本任职要求。不过，在我国上市公司大股东股权集中、中小股东参与公司治理发挥作用不充分的背景下，存在独立董事素质良莠不齐的情况。从公司治理实践看，保持独立性的关键在于能够独立履职，让独立董事与大股东和管理层“超然独立”也不现实。

《意见》提出建立独立董事资格认定制度，强调独立董事与上市公司及其主要股东、实际控制人没有利害关系。与上市公司及其主要股东、实际控制人存在亲属、持股、任职、重大业务往来等利害关系的人员不得担任独立董事。同时探索建立独立董事信息库，拓宽优秀独立董事来源。此外，建立提名回避机制。董事会提名委员会应当对候选人的任职资格进行审查，上市公司在股东大会选举前应当公开提名人、被提名人和候选人资格审查情况。股东大会选举独立董事，鼓励通过差额选举方式实施累积投票制，促进中小投资者积极行使股东权利。

鼓励上市公司为独立董事投保董事责任保险，支持保险公司开展符合上市公司需求的相关责任保险业务，降低独立董事正常履职的风险。董事责任险在境外市场已被视作一项行之有效的董事保护机制，在分散责任风险的同时，激励公司高管勤勉尽责、创新经营，但在我国仍存在一些制度性障碍。例如，大多数的民事赔偿都以证监会行政处罚为前提，这将触发董事责任险的除外条款，影响独立董事投保董事责任险的必要性。自2002年董事责任保险引入证券市场以来，累计500多家上市公司购买过董事责任险，平均每年投保比例仅为2%。

国浩（上海）律师事务所合伙人黄江东表示，董责险在我国总体还处于起步阶段。《意见》明确鼓励上市公司为独立董事投保董事责任保险，给董事责任保险带来发展机遇。

严格监督管理

坚持“零容忍”打击证券违法违规行为，需要加强对独立董事不履职不尽责的责任追究力度。《意见》提出，独立董事不勤勉履行法定职责、损害公司或者股东合法权益的，依法严肃追责。按照责权利匹配的原则，兼顾独立董事的董事地位和外部身份特点，明确独立董事与非独立董事承担共同而有区别的法律责任。

施东辉表示，完善我国独立董事制度，既不能脱离实际追求理想化目标，也不能囿于现实推行缝补式改革，必须建立适应中国市场经济体制、符合国际趋势与最佳实践的制度安排。

风险与利益匹配是市场经济基本法则。独立董事既具有董事地位，也有外部身份导致的信息不对称、履职依赖公司配合等特点，决定了法律对独立董事的责任应谨慎对待。因此，《意见》明确独立董事与非独立董事承担共同而有区别的法律责任，针对性设置独立董事的行政责任、民事责任认定标准，体现了过罚相当、精准追责的原则。

清华大学法学院副教授沈朝晖表示，如果独董履行了相关职责，就可以不用担责。比如，因上市公司拒绝、阻碍履行职责，导致其无法对相关信息披露文件是否真实、准确、完整作出判断。（记者 祝惠春 武亚东）